La política holandesa de la droga (página 2)
Al mismo tiempo, es de temer que el objetivo que se persigue, de que por la venta legal de drogas duras disminuya el narcotráfico criminal, resulte ilusorio si sólo en Holanda se decide legalizar las drogas. En la situación actual, el suministro de drogas al mercado nacional holandés no constituye más que una de las actividades de las grandes organizaciones criminales. Mientras continúe existiendo en algún lugar de Europa un mercado lucrativo para las drogas ilícitas, Holanda, como país de tránsito central, tendrá que vérselas con un comercio ilícito de drogas a cargo de organizaciones criminales holandesas e internacionales y con la necesidad de actuar en contra de ello. Las ventajas que pueda aportar la legalización, sólo se presentarán probablemente si otros países hacen otro tanto. Tampoco es seguro, ni mucho menos, que en semejante situación las organizaciones criminales se muestren menos activas. Muchas organizaciones desplazarán sus actividades criminales hacia otros sectores. En breve, el gobierno holandés rechaza la legalización de drogas duras.
También con respecto a las drogas blandas, los argumentos sobre la salud pública juegan un papel, pero éstos son de menos peso. Se ha demostrado que la venta más o menos libre de cantidades de drogas blandas destimadas al autoconsumo en Holanda no ha conducido a un consumo mucho mayor que en los países que aplican una política muy represiva en este aspecto. La diferencia radica en el hecho de que en Holanda el consumidor de productos de cannabis – con frecuencia gente joven – no se 'criminaliza'. Las consecuencias del consumo de cannabis son menos dañinas que las del uso de drogas duras. No obstante, también el consumo de cannabis encierra peligros, que pueden ser perjudiciales especialmente para la juventud.
El paralelo con sustancias como la nicotina y el alcohol es obvio en este respecto. Esta comparación habrá de manifestarse también en la política. Procuramos reducir el uso de nicotina y del alcohol limitando algo la oferta y desalentándolo, entre otras cosas, mediante la información, pero no prohibiéndolo totalmente. No consideramos tampoco deseable cerrar todos los coffeeshops, ni la liberalización total de la venta de cannabis. La política se dirigirá a desanimar el consumo en la medida de lo posible, por ejemplo reduciendo el número de coffeeshops, imponiendo límites de edad a la venta y prohibiendo su establecimiento en la vecindad de los centros docentes, así como intensificando la información acerca de los efectos perjudiciales del cannabis.
Ante este orden de cosas cabe pensar primero en un modelo en el cual el transporte se realice bajo control estatal o bien reglamentándolo de manera radical. Se impone la analogía con el antiguo monopolio del opio del gobierno en las antiguas Indias Neerlandesas. La introducción de cualquier sistema de licencia para el cultivo de cannabis requiere, sin embargo, la abolición de la penalidad del mismo, o sea 'legalización'. La autoridad holandesa no puede dar permiso para comprometer o implicarse ella misma en la comisión de un delito.
Como se explica en el anexo II de este informe, según la opinión de personas expertas en el terreno del derecho penal internacional, los tratados ratificados por Holanda no dejan ningún espacio para legalizar la venta de drogas para fines recreativos. El tratado de las NN.UU. de 1988, en especial, obliga a la penalización del cultivo de cannabis. En el Acuerdo de Schengen se ha convenido que los tratados del opio de las NN.UU. serán observados íntegramente. De las partes firmantes del tratado y organizaciones internacionales involucradas no cabe esperar una interpretación condescendiente de las obligaciones que rigen para Holanda en el tratado. La legalización no sólo requiere la rescisión por parte de Holanda de los tratados en cuestión sobre el opio, sino también del Acuerdo de Schengen, que exige la observación de estos tratados. Así, pues, debido a las obligaciones vigentes del tratado, la introducción de un sistema de licencias es una vía intransitable.
Al mismo tiempo hay que tener en cuenta que los países vecinos se verán enfrentados inevitablemente con los efectos externos de semejante política. Se podrá temer, por ejemplo, que una parte del transporte reglamentado vaya a parar de manera ilícita al extranjero. Debido a la eliminación de riesgos empresariales de derecho penal, la legalización del cultivo, del comercio y de la venta de drogas blandas originará, además, precios aún más bajos en el mercado holandés, lo que avivará el narcoturismo en lugar de templarlo. No puede alegarse tampoco que esto sea una agradable perspectiva para los municipios fronterizos.
Tanto debido a las obligaciones del tratado, como por la amplia y creciente movilidad dentro de los países de la Unión Europea, la medida de disponibilidad de drogas en los estados miembros sólo puede diferir dentro de márgenes reducidos. La discusión sobre la legalización de drogas se ha convertido por ello en una discusión intrínsicamente europea. Por lo tanto se ha de llevar a cabo también en conexión europea. Holanda puede desempeñar, desde luego, un papel activo en esta discusión europea, por ejemplo, en cooperación con algunos estados federales alemanes y como continuación del informe de la comisión francesa Henrion, mencionado con anterioridad. Por nuestra parte, continuaremos esforzándonos en este sentido. En la situación actual, sin embargo, el gobierno holandés no considera posible que, a diferencia de los países vecinos, proceda a legalizar por sí solo la oferta de drogas blandas.
Mas a nuestro modo de ver ha llegado el momento de que dentro de las posibilidades que ofrece el derecho de los tratados, puede y debe crearse más claridad sobre los límites dentro de los cuales los explotadores de los coffeeshops puedan desplegar sus actividades*. Los coffeeshops han demostrado en Holanda su derecho de existencia en los últimos veinte años y por lo tanto necesitan ser reglamentados. Esto implica, no sólo un perfeccionamiento de las directrices del Ministerio Público con respecto a la localización y persecución judicial de delitos opiáceos, sino también una reglamentación* ulterior de carácter administrativo.
1.5 Conclusiones
Es preferible mejorar la política actual, que es acertada en el aspecto de salud pública, en lugar de hacer un ajuste radical con todas las ventajas y desventajas inseguras del caso. La política holandesa de la droga continuará dirigiéndose de manera primaria, dentro de los límites establecidos en los tratados internacionales, hacia la prevención y la reducción del mal. A base de una evaluación minuciosa de los resultados alcanzados y de los problemas actuales se harán en este informe propuestas sobre cambios políticos.
La molestia causada por las drogas como resultado de la presencia de toxicómanos holandeses y extranjeros, tendrá que ser reducida de manera efectiva a corto plazo. Esto requiere una dedicación coordinada de la administración, el ministerio público, las instituciones asistenciales, la policía y el servicio de extranjería. No se dejará de adoptar medidas radicales donde fuere necesario.
El surgimiento de la criminalidad organizada constituye una amenaza para el estado de derecho democrático. El estado de derecho holandés tendrá que seguir resistiéndose contra ello a brazo partido, también en un marco internacional, sin renegar con ello, por supuesto, de sus propios principios normativos.
La localización y persecución judicial del narcotráfico continúan constituyendo una primera prioridad de la policía y justicia de Holanda.
La atención a los drogadictos tendrá que ser renovada debido, entre otras cosas, a los cambios en la problemática, como el envejecimiento de los heroinómanos y surgimiento de las drogas sintéticas.
En los capítulos que siguen a continuación se profundiza sucesivamente sobre la política con respecto al consumo de drogas duras, las innovaciones necesarias en el terreno de la atención a los drogadictos, la política acerca de las drogas blandas y el mantenimiento del derecho penal de la Ley del Opio. El informe concluye con un breve resumen de las conclusiones más importantes y de los propósitos de gestión.
2. La política con respecto al consumo de drogas duras
2.1 Volumen y carácter
El número de adictos a la heroína se estima en Holanda, como queda dicho, en unos veinticinco mil. Si se tiene también en cuenta el número considerablemente elevado de toxicómanos que no entran de ningún modo en contacto con los centros asistenciales o la justicia, este cálculo será algo mayor, a saber, veintisiete mil. En comparación con otros países europeos y ciertamente con los EE.UU. no puede decirse – como se ha expresado más arriba – que las cantidades estimadas sean elevadas (ver anexo I).
El subgrupo de adictos primarios a la cocaína ha aumentado algo en los últimos años, pero continúa siendo limitado*. Esto se refiere también al consumo de tipos más baratos de cocaína.
Aproximadamente el 65 por ciento de los drogadictos están en contacto con los servicios asistenciales. Se estima que tres cuartos de los heroinómanos entre estos clientes reciben con más o menos regularidad el substitutivo metadona*.
El consumo de XTC (MDMA) entre los escolares ha aumentado fuertemente en los últimos años. En 1992, el 3,3% de los escolares de 12-18 años de edad había consumido alguna vez XTC. El consumo dominante es incidental y recreativo*. El consumo frecuente se da entre grupos específicos de jóvenes vulnerables, como los clientes del servicio asistencialista para la juventud*.
El consumo de XTC puede ocasionar graves y agudos daños a la salud, como calentamiento excesivo y deshidratación, a veces incluso con desenlace fatal. Al mismo tiempo puede causar graves perjuicios al hígado y a los riñones. Debido a estos riesgos para la salud, el XTC ha sido clasificado entre las drogas duras. También otras menos conocidas, las llamadas drogas sintéticas pueden constituir una amenaza para la salud pública. La rápida evolución experimentada en el campo de la psicofarmacología conduce a que se introduzcan cada vez en el mercado nuevas drogas para fines recreativos. Un desarrollo positivo es el hecho de que los consumidores de tales estupefacientes adoptan una actitud crítica como consumistas que desean correr el menor riesgo posible.
2.2 La política con respecto al consumo del XTC
La política con respecto al consumo del XTC se ha explicado en los apuntes al respecto del ministro de Sanidad, Bienestar y Deportes (TK 1993-1994, núm. 23760) y se ha tratado con la Comisión Permanente para este ministerio. La ministro expresó en la misma su preocupación por el desarrollo del consumo del XTC y anunció varias medidas de gestión. Estas consisten principalmente en medidas administrativas, medidas orientadas a seguir exacta y críticamente la oferta de drogas sintéticas, a realizar investigaciones ulteriores de estas drogas y a suministrar una información más intensa.
En vista del hecho de que el XTC y las drogas afines se consumen a menudo en las llamadas tertulias caseras (house parties) y en otras manifestaciones de escala mayor, la ministro ha redactado un manual para la política municipal con respecto a estos acontecimientos (Stadhuis en House, 1995) [Ayuntamiento y Casa]. En el manual se explica cuáles son las posibilidades de que disponen los municipios para establecer condiciones a las licencias que deseen otorgar, para combatir en la medida de lo posible el consumo de drogas y sus consecuencias. Con respecto a la forma de seguir la evolución del mercado de drogas se ampliarán aún más los sistemas de control existentes. En breve se iniciará una investigación ulterior acerca de la perniciosidad de las drogas sintéticas. El desarrollo en torno al consumo de estas drogas, obligan a permanecer alerta y adoptar una actitud dinámica en el campo de la información y la prevención. A tal efecto se fomentarán los conocimientos de cuantos se dedican a la labor de prevención. Asimismo se iniciará este otoño un número de actividades en materia de información. Remitimos sobre el particular al capítulo 3, apartado 2.
2.3 Criminalidad, molestia y toxicómanos
Existe la impresión de que la mayor parte de la molestia y la parte leonina de los robos y de los robos con fractura, calificados como criminalidad adquirida, corren a cargo de toxicómanos y que todos los drogadictos se ganan el sustento cometiendo hechos delictivos. Esas impresiones están lejos de ser exactas.
Una parte de la criminalidad patrimonial puede considerarse como criminalidad ocasional. Otra parte la cometen adolescentes de una integración social débil, que no son todos ni mucho menos toxicómanos*. Además, la ilegalidad*, la pasión por el juego o, más en general, un modo de vida dirigido al consumo lujoso que no puede ser financiado por propios recursos, pueden conducir asimismo a una criminalidad adquirida. La participación de los drogadictos en la criminalidad – o sea con inclusión de la parte no dilucidada – se estima en un diez a veinte por ciento. Como sea que el núcleo criminal activo entre los drogadictos comete una cantidad múltiple de delitos (su reincidencia es elevada) y como además obran a veces en forma muy abierta, resulta que, en proporción, estas personas se ven enfrentadas a menudo con la policía y la justicia*. Su alta reincidencia origina una gran participación en las estadísticas de las personas consideradas sospechosas por la policía. También conduce a la imposición de penas privativas de libertad mayores y más largas. Esto concuerda con el hecho de que la mitad de la población detenida actualmente es drogadicta. Sin embargo, no hay que sacar por ello la conclusión de que la mitad de todos los problemas de criminalidad son causados por la drogadicción.
Según una investigación de fecha reciente, una tercera parte de los delitos patrimoniales aclarados por la policía en las grandes ciudades se atribuye a toxicómanos. Con cinco delitos patrimoniales que se dan a menudo, como robo con fractura en viviendas y rompimiento en automóviles, esta parte asciende incluso a la mitad. A nivel nacional, esto es algo menos.
Según investigaciones holandesas y extranjeras, muchos drogómanos – según algunos expertos incluso la mitad – ya cometían delitos antes de su adicción a la droga*. Con este grupo, la criminalidad y el abuso de la droga son elementos de un estilo de vida inconformista que se fortalecen entre sí. Tal vez haya de buscarse aquí también la explicación para el dato experimental de que el suministro de metadona a heroinómanos no conduce siempre de por sí, ni mucho menos, a la terminación de su carrera criminal.
La participación de drogadictos en la criminalidad se refiere principalmente a la frecuente criminalidad local: delitos patrimoniales, como robo con fractura, rompimiento en automóviles, robo con violencia, atraco y hurto en los comercios (art. 310, 311, 312 WvS)*. Junto a ello se dan en menor grado los delitos de violencia como maltrato, amenaza y delitos contra la vida; y, aún menos, delitos morales, delitos de tráfico y delitos económicos. Los delitos de violencia pueden derivarse en parte de la acción desenfrenada de ciertos vicios. En este sentido, el abuso del alcohol constituye, sin embargo, un factor criminógeno mucho más importante. Por otra parte, los toxicómanos están involucrados en el comercio de drogas a nivel callejero. Los drogadictos no desempeñan casi ningún papel en los altos cargos de la criminalidad organizada/profesional en el narcotráfico.
Para la problemática de la molestia se impone que ésta, igual que la frecuente criminalidad patrimonial, se atribuye a menudo en forma muy generalizadora y poco matizada a los drogadictos. Las personas sin hogar, alcohólicos, inmigrantes ilegales, adictos al juego y los enfermos psiquiátricos contribuyen en muchas ciudades igualmente a la molestia excesiva y a los sentimientos de inseguridad. La problemática de la molestia de drogadictos constituye una parte importante de la problemática más amplia de concentraciones de grupos socialmente marginados en las grande ciudades*.
En el marco de la política de las grandes ciudades, el secretario de estado del Interior, también en nombre de los ministros de Asuntos Sociales y Empleo, Asuntos Económicos, Justicia y Vivienda, Ordenación Espacial y Gestión del Medio Ambiente y Bienestar, Sanidad y Deportes, ha acordado, en primer lugar con las cuatro ciudades mayores, que se emprenderá un mejoramiento estructural de la seguridad y habitabilidad, en especial en los barrios más vulnerables bajo el aspecto social. También con las otras quince ciudades importantes se efectúan convenios similares. Para realizar los proyectos previstos, el estado ha puesto a disposición un importe de 375 millones de florines (unos 225 millones de dólares) para el año próximo. Con estos fondos se financian, entre otras cosas, proyectos integrales dirigidos a la integración de grupos de riesgo entre los jóvenes, así como proyectos destinados a mejorar la seguridad y la habitabilidad aneja. Por otro lado, se ha reservado un importe que asciende a 560 millones de florines (más de 335 millones de dólares) para un plan de creación de empleos en el sector de la vigilancia. De esta forma el gobierno ha dado un fuerte impulso a la prevención de la criminalidad y molestia en las grandes ciudades. Cabe esperar que los acuerdos con las ciudades constituirán los cimientos para un enfoque integral de la problemática relativa a la decadencia y molestia excesiva.
Los problemas de criminalidad y molestia causados por algunos miles de adictos muy problemáticos con una reincidencia elevada, constituye entre tanto un defecto grave que debe ser corregido de todos modos con eficacia. En vista de que, dado también el volumen claro del grupo meta, existen o pueden hallarse posibilidades reales, el gobierno considera suya la tarea de alcanzar a corto plazo resultados visibles.
Una política orientada hacia la localización y persecución judicial del grupo de drogadictos criminales sumamente activos puede contribuir, según ha demostrado la experiencia en algunas ciudades, a disminuir la molestia criminal. Esta política será fomentada intensamente. Además, se adaptará la oferta de atención que guarda relación con ello. En el capítulo 3, apartado 6, se vuelve a tratar de este asunto.
2.4 Medidas administrativas contra la molestia
Para disminuir la molestia causada por los toxicómanos y la criminalidad patrimonial, la administración local, la policía, el ministerio Público y los centros asistenciales acondicionarán el comportamiento de los grupos de drogadictos en cuestión de manera consistente. La conducta inadecuada bajo el aspecto social será sancionada de forma consecuente, mientras que la conducta adecuada será premiada en lo posible.
En el barrio municipal Westerpark de Amsterdam opera con buenos resultados, desde hace algún tiempo, un centro donde los ciudadanos pueden comunicar los casos de molestia. Muchas veces es posible resolver las quejas de molestia a través de mediación. Esta iniciativa se extenderá a otras partes de la capital y merece también imitación en otros lugares. Por nuestra parte y en estrecha relación con la policía, los municipios y las instituciones en el terreno de la atención a la toxicomanía, estimularemos la creación de mayor cantidad de centros de esta clase. Estos lugares de aviso pueden ofrecer a la vez apoyo a la preparación colectiva de procedimientos judiciales, así como en casos de argumentación. La institución de tales centros hace posible actuar con rapidez y de manera coordinada donde sea necesario y comprobar cuáles son los adictos responsables de la mayor molestia.
En el tratamiento de la problemática de la molestia se hallan implicados muchos servicios independientes. Esto requiere una dirección sólida que esté en condiciones de resolver dificultades de carácter burocrático.
Las cuatro ciudades mayores – Amsterdam, Rotterdam, La Haya y Utrecht – han propuesto crear con los ministerios más interesados una unidad colectiva especial para combatir la molestia, compuesta por funcionarios con un mandato amplio. Este grupo tendrá que encargarse de que se cumplan de manera coordinada los convenios celebrados a nivel administrativo según un esquema ajustado por todos los servicios que están involucrados en el estado y los municipios. Esta propuesta de juntar las manos, donde lo requiera el cumplimiento de los convenios, cuadra con la política de las ciudades mayores iniciada por nosotros. En el ínterin la propuesta está en vías de ejecución.
La mencionada unidad colectiva especial en la que, además de los ministerios interesados y las cuatro ciudades mayores, participará también la VNG (asociación de municipios holandeses), como representante de los demás municipios, puede coincidir con el grupo especial ya existente de seguridad que se instituyó en pro de la política de las grandes ciudades. La misión de la unidad colectiva especial consiste en hacer cumplir no sólo los párrafos de seguridad que figuran en los convenios con las grandes ciudades, sino también las propuestas de gestión y acuerdos incluidos en este informe con respecto a la lucha contra la molestia.
El Grupo Rector contra la Molestia que ha sido creado para implementar la 'nota concerniente a la política dirigida a disminuir la molestia causada por toxicómanos' (TK 1993- 94, 22684, núm. 12), y que apunta especialmente hacia la renovación de la atención a los drogadictos, se unirá con este grupo y se denominará por eso 'Unidad Especial Interadministrativa de Seguridad y Atención a la Toxicomanía' (Interbestuurlijke Task Force Veiligheid en Verslavingszorg). Esta unidad instituirá grupos de trabajo para la ejecución de tareas específicas y contará con un secretariado debidamente equipado.
2.5 El instrumentario jurídico
La molestia causada por el comercio y consumo callejero puede ser combatida por medio de disposiciones de la ordenanza local de alcance general. Cabe pensar en este orden de cosas en prohibir reuniones ilícitas y el uso de la vía pública para fines diferentes a los que está destinada. El uso de atribuciones excepcionales ha de seguir limitándose a situaciones en las que se trate efectivamente de una situación de emergencia, según se refiere en los artículos 175 y 176 de la Ley Municipal. Remitimos al respecto al punto de vista del gobierno acerca de la investigación sobre atribuciones municipales de carácter excepcional, cursado con la carta del ministro del Interior fechada 21 de marzo de 1995 al presidente de la Comisión Permanente de Asuntos Interiores.
El comercio de drogas (duras) desde las viviendas constituye una gran fuente de molestias para la vecindad. Se trata a menudo en tales casos de casas de pisos en donde los vecinos se ven enfrentados con una afluencia de toxicómanos con todos los efectos adicionales del caso, que se experimentan como situaciones amenazantes. El comercio no corre siempre a cargo del inquilino; a veces se le presiona (y se le premia con pequeñas cantidades para uso propio) a fin de que haga la vista gorda, en otros casos se trata de subarriendo o uso ilícito. En tanto se trate de arrendadores particulares, en especial de cooperativas para la construcción de viviendas, queda abierta la posibilidad de conseguir el desalojo de la vivienda a través de un proceso civil contra el inquilino causante de la molestia. En otros casos, si los edificios están en manos de algún interesado en el narcotráfico o de un especulador que le tiene sin cuidado la comodidad o placer de una vivienda, ese método no ofrece ninguna solución. Con el tratamiento penal del traficante de drogas no se puede evitar a menudo que otro continúe el 'negocio' desde el mismo edificio.
En los barrios donde la estructura social se debilita, existe seguramente la necesidad de combatir la decadencia inicial o avanzada causada por el tráfico de drogas que tiene lugar desde las viviendas. En los sitios donde los inquilinos señalan semejante fenómeno y la investigación policial confirma la gravedad de las quejas, ha de existir la competencia de proceder al cierre temporal de la vivienda hasta que desaparezca esa afluencia. En la actualidad sólo puede llevarse a cabo en grado limitado, porque según el artículo 10 de la Constitución la vivienda debe ser accesible a los habitantes y a sus familiares. El cierre de una vivienda en los casos en que se considere conveniente debido a la molestia causada por las drogas, requiere, según el artículo 10 de la Constitución, un fundamento legal*. Por tal motivo, se prepara ahora una modificación de la Ley Municipal que haga factible el cierre físico de la vivienda. La violación que se hace con ello de la intimidad personal se ve justificada por la necesidad de contrarrestar la molestia causada por las drogas y la idea de que las personas que permiten el narcotráfico en su casa, empecen de por sí en medida considerable el carácter privado de la vivienda.
2.6 Turismo de drogas duras
Una parte de la molestia la causan los toxicómanos extranjeros que residen ilegalmente en Holanda y los narcoturistas de los estados vecinos de la UE. De Alemania, Bélgica, Francia y otros países vienen drogómanos a Holanda para adquirir drogas y/o para consumirlas. El narcoturismo se da en diversos municipios a lo largo de las fronteras oriental y meridional, como Arnhem, Venlo, Heerlen y Maastricht. Pero también otras ciudades situadas más hacia el interior se ven enfrentadas con este problema. Algunos consumen en el lugar el producto adquirido; otros pasan la frontera con cierta cantidad para uso propio o para otros.
El turismo de la droga dura va emparejado a menudo con maneras agresivas de enganche (mensajeros de drogas) y una molestia inaceptable en barrios y centros urbanos.
La lucha contra el narcoturismo en la ruta Lila-Amberes- Rotterdam se lleva a cabo en cooperación con las autoridades francesas y belgas. La acción va dirigida tanto contra los mensajeros de drogas como contra los narcoturistas.
En 1994 fueron detenidos más de 800 turistas y mensajeros. Los esfuerzos representaron para la policía holandesa una inversión de 35.200 horas-hombre. Las actividades de los mensajeros de drogas en algunas partes de las autopistas belgas y holandesas han disminuido, pero el problema continúa siendo objeto de atención. Las acciones absorben gran parte de la capacidad carcelaria disponible.
Debido a la intervención de la policía se ha producido un desplazamiento de los problemas hacia otros lugares de la frontera y a otros edificios de narcotráfico. También ha cambiado el patrón del viaje: ahora se viaja más por ferrocarril.
En 1995, las autoridades roterdamesas emprendieron bajo el nombre de 'Victor' una ofensiva integral contra la molestia de las drogas. En este marco, han vuelto a cerrarse varias casas y se detenido a algunos cientos de narcoturistas extranjeros y mensajeros de drogas. Esta política de represión para desalentar al narcoturismo extranjero será continuada en los años próximos. Se conferirá más prioridad a la localización y persecución judicial de las figuras dirigentes que operan a espaldas de los mercados de consumo locales de drogas duras, es decir de quienes dirigen a los mensajeros y traficantes hacia casas y otros sitios.
Entre las autoridades judiciales en Bélgica y Norte de Francia y funcionarios holandeses del ministerio fiscal se han iniciado consultas sobre un enfoque de carácter más estructural del problema, dentro de lo cual prevalece una buena colaboración entre los servicios policiales y los departamentos de investigación criminal. Entre Francia y Holanda ha habido un intercambio de magistrados y funcionarios de policía. Esto ha mejorado la cooperación en el terreno policial y judicial.
La política apunta a armonizar mejor los esfuerzos que se vienen realizando en este aspecto en las fronteras del este y sur del país por las diferentes zonas policiales y a transferir, donde sea posible, la persecución de asuntos narcóticos con sospechosos extranjeros a las autoridades extranjeras. En las deliberaciones con los países vecinos se incluyen también elementos de atención y prevención. Se celebrarán consultas sobre los llamados proyectos de coacción y presión, con los cuales se ofrece a los drogadictos criminales procedentes del extranjero la oportunidad de someterse a un tratamiento en su país de origen como alternativa de la permanencia en una prisión holandesa.
Sin embargo, dada la capacidad reducida de que se dispone especialmente en Francia – para albergar a toxicómanos, las esperanzas que se tienen depositadas al respecto no pueden ser todavía muy grandes a corto plazo. En el marco del proyecto antidroga, la Comisión Europea ha presentado una propuesta para establecer un programa de acción comunitario concerniente a la prevención de la drogadicción*. Este programa ofrece posibilidades para mejorar la atención a drogadictos en el seno de la Unión Europea.
Por lo que se refiere a los drogadictos extranjeros que cometen actos punibles, entre los cuales se cuentan pequeños traficantes y mensajeros de drogas, es evidente la localización, persecución judicial y enjuiciamiento o transferencia de persecución criminal, expulsión inmediata y, en la medida de lo posible, declaración de persona no grata (art. 21 de la Ley de Extranjería. También con respecto a los ciudadanos de la UE que, en virtud del derecho comunitario, gozan del derecho de permanencia y, por lo general, de una protección especial contra su expulsión, somos de opinión que en casos de urgencia está permitida una expulsión inmediata (art. 100 apartado 4 Decreto de Extranjería). Los narcoturistas de los países vecinos que se hacen culpables de criminalidad y que por ello perturban el orden público, deberán tener en cuenta que serán expulsados de inmediato en virtud de la Ley de Extranjería. Bajo ninguna condición puede aceptarse que Holanda se convierta en el territorio central de acogida para heroinómanos europeos. Se pondrá fin a la exportación de problemas narcóticos extranjeros hacia Holanda.
3. Prevención, atención y tratamiento de drogadictos
3.1 La importancia de renovar la atención
El número de adictos a las drogas duras en Holanda es estable y relativamente bajo (ver anexo I). La edad media de los heroinómanos está por encima de los treinta años y continúa en aumento*. Por consiguiente, no existen razones para suponer que la política con respecto a las drogas duras haya conducido a un gran incremento de los adictos a las drogas duras. El hecho de que, según datos de la GG&GD (dirección municipal de sanidad) de Amsterdam, la juventud holandesa muy raras veces empieza a consumir drogas duras, como heroína o cocaína, antes de sus 21 años, demuestra más bien lo contrario*.
La carencia en Holanda, en gran parte, de jóvenes que consumen heroína o cocaína antes de sus 21 años, es sumamente satisfactorio. Tanto más cuanto que la experiencia ha demostrado que la probabilidad de que las personas que en un momento de su vida vencen la dependencia es mayor a medida que se empieza a consumir a una edad más avanzada. En el ínterin, la atención a los drogadictos se ve enfrentada con nuevos problemas.
Como se ha anotado más arriba, la molestia causada por una parte de los toxicómanos ha aumentado. En segundo lugar, los servicios de asistencia tienen que hacer frente a una diversidad cada vez mayor de grupos meta extremadamente problemáticos que solicitan un enfoque adaptado. Ejemplos de ello son los adictos perturbados mentalmente, adictos con un modo de vida gravemente criminal y/o agresivo, adictos sin hogar y jóvenes vagabundos, adictos autóctonos y polidrogodependientes. La característica común de estos grupos es que la problemática de la adicción no es de carácter aislado, sino que va relacionada a menudo con un problema de otra índole, como afecciones psiquiátricas, problemas de estilo de vida y sanitarios y/o situaciones de atraso social. Cada vez se dan con más frecuencia enfermedades entre los toxicómanos, como tuberculosis y formas de hepatitis. En un gran número de adictos pertenecientes a estos grupos meta se da un mal estado físico y psíquico causado en parte por el consumo prolongado, debido a lo cual la probabilidad de rehabilitación es pequeña*.
La política holandesa con respecto a los adictos a las drogas duras ha adoptado por mucho tiempo el punto de partida de que los adictos son de hecho pacientes que necesitan obtener un tratamiento para su adicción con metodologías orientadas hacia la abstinencia. El número de evaluaciones amplias, científicamente justificadas, de la efectividad de semejantes programas de tratamiento a un plazo algo más largo, es reducido. De los estudios realizados se desprende que esta clase de intervención ejerce una influencia muy limitada sobre el curso del proceso de adicción**.
Por el contrario, la prestación de ayuda que apunta a la reducción del daño durante el período de la dependencia es bastante eficaz. Por ello, el estado de salud de los drogómanos holandeses es relativamente bueno. Esto se manifiesta ahora, entre otras cosas, por un creciente contingente de toxicómanos de edad avanzada. Una parte de los toxicómanos holandeses está asimismo bastante bien integrada en el aspecto social.
Los resultados decepcionantes de algunas formas de tratamiento orientadas únicamente hacia la abstinencia y el origen de nuevos grupos de drogómanos, en los cuales la adicción forma parte de una problemática más amplia, obliga a ajustar la oferta de facilidades de prevención y asistencia. En los ojos del gobierno, las innovaciones siguientes tienen la máxima prioridad:
? renovación de la prevención;
? mejor ajuste entre las diferentes formas de asistencia;
? diferenciación de la oferta de atención intramural;
? mejor empalme de la atención intramural y ambulatoria con la permanencia en establecimientos penitenciarios (proyectos de coacción y presión);
? suministro experimental de heroína por prescripción médica.
Estas innovaciones se refieren a la atención y prevención orientadas hacia la población total de drogadictos y grupos vulnerables que corren el riesgo de caer en la adicción. Dentro de ello se dedicará la atención necesaria al grupo – a menudo criminal – de toxicómanos problemáticos.
A continuación se ofrece una breve aclaración sobre cada una de estas prioridades de la innovación de asistencia que se tiene prevista.
3.2 Renovación de la asistencia y prevención
La problemática cambia continuamente de carácter. Esto tiene consecuencias para las actividades de asistencia, pero también para la labor de prevención. Las drogas nuevas, los cambiantes patrones de consumo y los nuevos grupos de riesgo imponen a la labor preventiva altas exigencias y solicitan un enfoque dinámico. El surgimiento de los medios parecidos al XTC requiere, por ejemplo, otra actitud y enfoque que las actividades 'tradicionales' realizadas en el pasado. La prevención no puede limitarse a los grupos meta tradicionales, como escolares y heroinómanos, por lo que a prevención secundaria se refiere. La labor preventiva, en cuanto a la reacción adecuada sobre nuevos adelantos, necesita ser mejorada. Todavía no se llega en medida suficiente hasta los grupos de riesgo y adictos ocultos. En este respecto es ilustrativo el hecho de que instituciones distintas de las tradicionales sean no pocas veces activas en el acercamiento y asesoramiento de jóvenes que frecuentan discotecas, coffeeshops y 'tertulias caseras' y consumen drogas en tales lugares. También cabe esperar de las instituciones tradicionales una postura activa con respecto a nuevos grupos de adictos y que hagan visitas a lugares donde se consumen drogas.
Con respecto a la prevención no se sabe con seguridad, por falta de suficiente material de evaluación, cuáles son los resultados específicos de los diferentes esfuerzos que se realizaron en los años pasados. Precisamente debido a que el campo de trabajo de la prevención primaria y secundaria es cada vez más amplio, tiene que ponerse en claro cuáles son las intervenciones eficaces y cuáles no lo son. Por consiguiente, se fomentarán la efectividad y eficacia de la prevención.
Esto se refiere también al seguimiento de los desarrollos en cuanto a la índole y volumen del consumo de drogas. Es absolutamente necesario tener una idea sobre el particular para poder reaccionar de manera adecuada con respecto a nuevas tendencias. La exploración de mercados a través de un sistema de control es de capital importancia para la labor de prevención y el sector de la asistencia. De este modo los asistentes de la prevención pueden obtener mejor y más pronto una idea en las tendencias sociales que puedan hacer mella en la problemática de la droga. El monitoreo es también de importancia para la prestación de ayuda, ya que de esta manera, por ejemplo, puede desarrollar tempranamente nuevas estrategias y otras que puedan disminuir los daños. Para realizar un buen control hemos reservado fondos.
Ya se adoptó con anterioridad la conclusión de que el consumo problemático de drogas está relacionado con situaciones de atrasos sociales. A fin de poder acercarse a los nuevos grupos de riesgo en una fase temprana, se tendrá que obtener un terreno de atención más amplio y tener una mejor comprensión sobre semejantes situaciones de atrasos sociales. Para poder llegar hasta los grupos de jóvenes sin hogar, novilleros y jóvenes marginados alóctonos y autóctonos se tendrá que colaborar con otras instituciones, como las que se dedican a prestar ayuda a la juventud. En la política sobre las grandes ciudades se tiene previsto un tratamiento integral de la marginalización de grandes grupos de jóvenes en las grandes ciudades. A tal efecto, las grandes ciudades, junto con el ministerio Público y la policía formularán programas concretos de acción. La política tendrá que partir de lo que se ha dado por llamar enfoque de aspectos, es decir tener lo máximo posible en cuenta los diferentes puntos de vista de la problemática. En este respecto nos referimos a la nota 'Gezond en Wel, kader van het volksgezondheidsbeleid 1995-1998' (TK 1994-1995, nr. 24126) y a la nota 'Regie in de Jeugdzorg'*.
Para la drogadicción puede decirse particularmente que prevenir es mejor que curar. La investigación científica demuestra que el hecho de disponer entre los jóvenes de un suficiente conocimiento del riesgo a base de información objetiva, constituye el decisivo factor preventivo. Desde hace algunos años el Instituto holandés para alcohol y drogas (NIAD> en cooperación con las direcciones municipales de sanidad (GG&GD) y el mundo educativo vienen desplegando un gran número de actividades de información dirigidas especialmente hacia los jóvenes. Además se espera que aún este año será posible inaugurar una línea telefónica de información sobre alcohol, drogas, tabaco y adicción al juego. Por otra parte, nos encargaremos de que, por ejemplo, en el marco del enfoque integral de la problemática juvenil en las grandes ciudades, que constituye una parte importante de la política de las grandes ciudades, se dé un nuevo impulso a una información de calidad superior y realista en las escuelas, sobre el uso y abuso de alcohol, nicotina y drogas, dirigida también hacia grupos problemáticos. El CAD (consultorio para alcohol y drogas) de la provincia de Drenthe, por ejemplo, ha producido videoclips a propuesta del ministerio Público, por analogía con una exitosa iniciativa alemana, acerca de los riesgos que encierra el consumo de drogas. Estos videoclips pueden utilizarse para ofrecer información en discotecas y lugares afines. También se podrá hacer un uso más adecuado de la posibilidad de realizar actividades de información en coffeeshops.
La pieza de cierre de la prevención tendrá que consistir en actuar con mayor endurecimiento en el aspecto penal contra los narcotraficantes que operan en escuelas o en la vecindad de los centros docentes o se valen de alumnos para su comercio. El ministro de Justicia encargará al ministerio Público que tome en consideración este asunto en su política de localización y persecución judicial. La venta de drogas duras a la juventud será penalizada en grado mucho mayor.
El surgimiento del consumo de drogas sintéticas, como el XTC, requiere un nuevo enfoque. El problema a partir de la óptica preventiva consiste en que por lo general estas sustancias no originan una dependencia física, pero en un número de casos son sumamente perjudiciales para la salud. Por otro lado existe el problema de que se pongan en circulación pastillas de calidad inferior. En las mencionadas actividades de control se vigilará también la calidad de estas drogas. La política va orientada a la vez hacia el desarrollo de nuevas técnicas de comunicación. En el presente un grupo de trabajo de ámbito nacional prepara actividades en este dominio. También puede dedicarse mayor atención a lo que se ha dado por llamar 'prevención administrativa'. Como se ha expuesto, el ministro de Sanidad, Bienestar y Deportes ha cursado una nota a los municipios ofreciendo su ayuda para desarrollar una política para manifestaciones en gran escala (Stadhuis en House, 1995).
Las instituciones operantes, particularmente, señalan una falta de apoyo nacional a la labor preventiva en la forma de suministro de información, fomento de competencia e innovación. Esta situación es indeseable dado que no se tiene suficiente idea sobre las posibles superposiciones ni sobre las lagunas en la prevención.
Crearemos a corto plazo posibilidades para establecer a nivel nacional una función de apoyo a la calidad de labor preventiva que satisfaga estas necesidades.
3.3 Mejor armonización dentro de la asistencia a la toxicomanía
La diversidad de peticiones de ayuda y el aumento del número de grupos meta hacen necesario que la atención no consista en una oferta de ayuda tipo estándar, sino en una prestación de ayuda a medida. En esencia esto implica un desplazamiento de una oferta con frecuencia poco diferenciada hacia un enfoque dirigido a la demanda, que ofrezca posibilidades para poder tratar también aspectos como los relativos a atraso social, viviendas y aptitudes sociales. Para ello se deberán desarrollar programas de atención que conduzcan a un trayecto de asistencia individual con términos de comienzo y fin, dentro del cual se dedique atención, si fuese necesario, a todos los elementos diferentes en que pueda consistir una demanda de ayuda.
De esta manera será posible a la vez evitar de mejor forma que los toxicómanos entren simultáneamente en contacto con distintas organizaciones sin que tenga lugar una coordinación (lo que se ha dado por llamar 'ir de tiendas' dentro de la asistencia a la toxicomanía). Esto significa que si durante el trayecto de prestación de ayuda se remiten clientes a otras instituciones, se transfieran también los datos y se observen los acuerdos concertados. Los realizadores de las diferentes instituciones deberán ponerse al corriente entre sí por la vía de expedientes de clientes, registros normalizados, protocolos estándar y comunicaciones personales. El llamado case-management es de importancia esencial en semejantes trayectos integrales de prestación de ayuda.
En la oferta de asistencia hay dos conceptos clave de carácter indicador: responsabilidad y reciprocidad. Los drogómanos deben aceptar responsabilidad para su propia conducta. El ser adicto no constituye motivo de excusa para causar molestias a otros. El segundo concepto, la reciprocidad, significa que cabe esperar de los adictos que, a título de compensación por la ayuda que se les presta, se atengan por lo menos a lo que se ha acordado con la prestación de ayuda. Los programas que han de desarrollarse en el marco de la renovación de la asistencia habrán de contribuir a la realización de estos objetivos. Si un enfoque dirigido hacia la demanda conduce a trayectos individuales que estén adaptados a necesidades y deseos de carácter individual, los conceptos de responsabilidad y reciprocidad adquirirán más significado para el cliente. Con ello se incrementa la posibilidad, a título de compensación razonable, de responsabilizar al drogómano de sus obligaciones para con la sociedad.
La asistencia ambulatoria a la toxicomanía atiende en parte importante a los programas de suministro de metadona. Merced también a estos programas, un gran número de drogadictos lleva una vida social razonablemente integrada. No obstante, en muchos casos se carece de una buena afluencia hacia proyectos de tratamiento, instrucción, trabajo y alojamiento. El suministro de metadona, los programas de tratamiento y los proyectos de resocialización han de ser de carácter complementario. A este carácter complementario habrá que darle más forma en los años próximos. Una armonización perfeccionada con las demás instituciones de prestación de ayuda a los toxicómanos, las instituciones generales de prestación de servicios sociales, incluidos los encaminados al trabajo, y con la policía y justicia, junto con la reinserción social, puede contribuir de forma muy positiva a este orden de cosas. La mencionada 'Unidad Especial Interadministrativa de Seguridad y Asistencia a la Toxicomanía, tiene la misión de fomentarlo.
3.4 Diferenciación de la atención intramural
Excepción hecha de algunas camas para casos de gran urgencia, en relación con sobredosis (la llamada 'crisisdetox'), la asistencia intramural va dirigida en parte importante hacia el logro de la abstinencia. Uno de los problemas es que hay diferentes grupos de consumidores de drogas que requieren atención intramural, pero que no se encuentran en una situación en la que puede considerarse la abstinencia como un objetivo realista. En el momento en que tiene lugar el ingreso en un centro, se da a menudo una situación de emergencia en el seno de la cual no es posible trazar planes justificados para el futuro. La única necesidad real en tal momento suele ser el descanso y una posibilidad de recuperarse. La práctica ha demostrado que si en tales casos se establece por objetivo la abstinencia, un número de clientes abandona de inmediato la ayuda o pone fin al tratamiento en una fase temprana. Por tal motivo conviene diferenciar más que hasta ahora, según fines y contenido, la oferta relativa al tratamiento, también para la asistencia intramural.
Además de la asistencia dirigida hacia la abstinencia, se ofrecerán también programas a partir de la atención intramural que persiguen fines de tratamiento de menor alcance, como los de estabilizar y mejorar la situación del cliente (adicto). En la práctica actual, el cliente no puede elegir más que entre diversos programas orientados hacia la abstinencia, que suelen ser de larga duración. Las variantes de corta duración y de tiempo parcial orientadas no directamente hacia la abstinencia, sino hacia la estabilización y mejoramiento, están infrarrepresentadas.
Con la instalación del 'Centro de Motivación Intramural' (IMC) en Amsterdam, se ha dado un primer paso. La creación de un ambiente de vida seguro y estable, constituye la imposición de una tarea primaria. A partir de la misma puede considerarse (dentro o fuera del marco intramural) qué tratamiento siguiente se ha indicado. Mediante el desarrollo de los programas anotados con anterioridad, aumenta la probabilidad de que los grupos que no son o apenas son accesibles hasta ahora, entren y permanezcan en contacto también con los centros de asistencia. Esto se fomentará dedicando desde un principio atención, de forma efectiva, dentro de la asistencia intramural, a los aspectos relacionados con la resocialización. Un ejemplo concreto de ello son los experimentos que se han llevado a cabo ofreciendo vivienda con seguimiento en coherencia con perspectiva de trabajo, como parte componente de un trayecto de asistencia integral. Procuraremos estimular que, también a partir de la atención intramural, se formulen esta clase de proyectos dirigidos hacia la rehabilitación social.
3.5 Directiva y estructura de financiación de la atención ambulatoria
La atención ambulatoria a la toxicomanía está concentrada principalmente en 45 municipios grandes. Hasta 1994, se aplicaba a la atención ambulatoria a la toxicomanía la llamada 'Regulación Financiera Temporal para la Asistencia a la Toxicomanía' (TFV), con un presupuesto de más de 110 millones de florines (unos 66 millones de dólares). Algo característico de la TFV era que la financiación tenía lugar a través de 23 municipios principales. Estos tenían la obligación, en deliberación con otros municipios interesados, de dar forma a la política de atención ambulatoria a la toxicomanía en su región. De este modo quedaba asegurada la distribución del presupuesto regional sobre las instituciones en cuestión y los municipios interesados. Esta directiva y estructura de financiación parcialmente descentralizada ha operado satisfactoriamente.
En el marco de la 'renovación social', la atención ambulatoria a la toxicomanía se ha incluido sujeta a condición en la Ley Temporal para el Fomento de la Renovación Social (TWSSV). La construcción anotada más arriba de 23 municipios principales para la instalación de atención ambulatoria a la toxicomanía en la región, ha sido mantenida. A la misma se ha añadido una obligación de asistencia e información para los municipios involucrados, así como la condición de obtener una deliberación adecuada dentro de la región con los interesados que entren en consideración al respecto.
En vista del carácter temporal de la TWSSV, existe el propósito de transferir todo el presupuesto de TWSSV al Fondo Municipal a partir de 1997. Como sea que debido a su carácter, éste no conoce ninguna posibilidad para realizar una transferencia condicionada, el presupuesto para la atención ambulatoria a la toxicomanía se repartirá, por consiguiente, entre todos los municipios. De esta manera se abandonará el acoplamiento que existe todavía en el presente entre la responsabilidad administrativa, la obligación de atender y poder disponer de los fondos específicos que se requieren al efecto.
La Asociación holandesa de Instituciones para la Asistencia a Adictos (NeVIV) y algunas municipalidades han solicitado atención para el peligro de una desintegración. La obligación de cooperar y suministrar información de los municipios involucrados, con relación a la asistencia ambulatoria a la toxicomanía deberá ser intercalada legalmente a juicio del gobierno. Esto podría realizarse, por ejemplo, a través de una modificación de la Ley sobre el bienestar, en especial el artículo 12.
En consultación con las partes interesadas se buscan posibilidades para lograr antes de 1997 una estructura financiera para el futuro en la cual el método de trabajo actual en esencia será continuado. En este respecto, es de importancia crucial que pueda mantenerse el acoplamiento entre la responsabilidad administrativa y la disponibilidad del presupuesto correspondiente. El Fondo Municipal dispone de un instrumento que le permite repartir específicamente fondos en forma temporal entre los municipios. Los recursos financieros permanecen inalterados, pero se otorgan ahora a través del Fondo municipal. Esta situación puede durar cuatro años a lo sumo. Estos cuatro años se utilizarán para mejorar la cooperación regional tan necesaria. Por otra parte, esta cooperación posibilitará la distribución de los recursos a través de normas generales.
3.6 Coacción y presión en la atención a toxicómanos
La base para la política iniciada es la nota mencionada antes sobre la disminución de la molestia excesiva (TK 1992-1994, 22684, núm. 12). Ocupa un lugar central en la misma la 'coacción o presión' del enfoque: a una parte de los drogómanos justiciables se les pone a optar entre un trayecto de seguimiento y tratamiento con la perspectiva de una integración social y terminación de la carrera criminal, o una prisión preventiva continuada.
Para la implementación de la política reproducida en la nota se fundó, como queda dicho, el Grupo Rector contra la Molestia (SVO).
A partir del SVO se ha trabajado, en deliberación con los interlocutores en los municipios que son responsables de la disminución de la molestia y de la atención ambulatoria a los toxicómanos, en la formulación de planes de proyectos integrales. La responsabilidad primaria para dar expresión a la política local recae después de todo en los municipios. En 1994, nueve municipios percibieron una contribución financiera. En la selección de 25 municipios en total que entran en consideración para recibir una contribución financiera a partir de 1995, se ha tenido en cuenta la llamada 'Política de las Grandes Ciudades'. En el reparto de los fondos se ha adoptado como uno de los criterios que tiene que darse el caso de existir un acercamiento integral que preste atención tanto a la prevención, asistencia y detención, como a la resocialización. A la vez había de estar a la vista que todos los 'actores', es decir la atención a la toxicomanía (ambulatoria e intramural), policía, justicia, rehabilitación, servicios municipales y establecimientos penitenciarios habían asumido una responsabilidad en la realización de la reducción de la molestia.
Junto a estos proyectos locales se otorgan importes para iniciativas nacionales, como el proyecto 'Presión a Medida' con la Asociación Holandesa de Instituciones para la Asistencia a la Toxicomanía (NeVIV), ampliación de pensiones sociales, ampliación de proyectos de intervención de asistencia temprana con la Rehabilitación (VIP), desarrollo de castigos de trabajo para drogómanos, ampliación de la cantidad de secciones libres de drogas en establecimientos penitenciarios y la fundación de una clínica de adicción forense (FVK). Esta clínica de adicción especial, que consistirá en una fase cerrada y una fase abierta, podrá funcionar según se espera a partir de 1996.
El grupo meta de esta previsión de asistencia consiste en toxicómanos justiciables que son manejables, pero de quienes la índole de la adicción, la gravedad de los actos delictivos que han cometido, la estructura de la personalidad y los antecedentes de la prestación de ayuda son tales que no ha sido indicado un ingreso en un centro asistencialista de régimen abierto. Por consiguiente, la afluencia hacia esta previsión tiene lugar, por consiguiente, en una fase cerrada, que puede ser diferente en cuanto a la duración de la permanencia por cliente. Una vez redondeada esta fase cerrada se procede a una afluencia hacia la fase abierta, a la que se da forma en una comunidad de vida y trabajo situada en un ambiente rural. Se trata de una nueva previsión para la asistencia a toxicómanos que se inicia como experimento y cuya implementación requiere el tiempo de desarrollo necesario. Por tal motivo se empezará a pequeña escala con una fase cerrada. Finalmente, se podrá disponer de 70 plazas a lo sumo.
De acuerdo con la estimación mencionada en la 'nota concerniente a la política orientada hacia la disminución de la molestia causada por toxicómanos', aumentaremos el presupuesto del grupo SVO con 12,5 millones de florines para el año 1996. Como queda dicho con anterioridad, el SVO se asociará con la 'Unidad Especial Interadministrativa de Seguridad y Asistencia a Toxicómanos'.
El gobierno concede mucho valor a la ampliación de la capacidad para los proyectos de coacción y presión. Las 200 celdas carcelarias con un régimen sencillo que quedarán ultimadas en su mayor parte este año – las llamadas celdas Wallage han sido reservadas, en el marco de la política de las grandes ciudades, para las cuatro ciudades mayores. Para los proyectos de presión de toxicómanos se necesita una mayor cantidad y otra clase de celdas. De las celdas extra que el gobierno ha aceptado construir y sobre las cuales se podrá disponer en 1996, se reservarán, en consulta con el ministerio Público, 500 para la detención de toxicómanos que cometen delitos graves. Con ello se dispondrá de suficiente capacidad adicional para esta categoría de personas.
Dentro del establecimiento penitenciario se han creado, en el marco del plan de gestión, 'Secciones Activas de Detención y Libre de Drogas' (DVA). La capacidad de estas secciones con un régimen adaptado asciende aproximadamente a 300. Para 1997 se tiene prevista una ampliación hasta un total de 620 plazas. De lo que se trata es que los toxicómanos motivados permanezcan durante (parte de) su detención en las secciones mencionadas secciones (DVA) y se preparen de forma activa para el tratamiento y rehabilitación social. La afluencia de estas secciones tiene lugar o bien según previsiones de tratamiento mediante la aplicación del art. 47 de la Medida Penitenciaria, o bien por la terminación de la detención con la posibilidad de un seguimiento continuado a cargo de la atención a la toxicomanía y/o rehabilitación social.
La medida penal de la acogida de drogadictos
Los proyectos de coacción y presión que se conocen ahora van destinados a los toxicómanos que han cometido delitos relativamente graves. Después de haber sido puestos en libertad del establecimiento penitenciario suelen ingresar en una clínica de rehabilitación. Según las ideas actuales, el aspirar a una abstinencia a corto plazo es para muchos drogadictos, como queda dicho, poco realista y sería mejor que se aspirase a un mejoramiento del modo de vida e integración social del drogadicto. Para este fin se ofrecen formas ambulantes de prestación de ayuda, en las cuales se insiste en seguir una formación y obtener experiencia laboral. En las ciudades de Dordrecht y Den Bosch se han adquirido buenas experiencias con la oferta de formación y trabajo bajo condiciones estrictas a autores sistemáticos, entre los cuales figuran toxicómanos*.
Con las cuatro ciudades mayores se han celebrado conversaciones en el marco de la política de las grandes ciudades acerca de la posibilidad de que, a modo de experimento para toxicómanos criminales que cometen muchos delitos livianos, participen en formas de acogida en un establecimiento de régimen cerrado. Para una gran parte de este grupo meta, lo máximo que puede lograrse es un mejoramiento de su estilo de vida. Esto puede alcanzarse colocando al individuo en una institución de régimen cerrado dentro de la cual se trabaje en la rehabilitación social por medio de formaciones y adquiriendo experiencias laborales.
La base jurídica para estas nuevas formas de acogida de toxicómanos criminales problemáticos puede consistir por el momento entre otras cosas en la suspensión de la prisión preventiva bajo condiciones especiales. Los toxicómanos se encuentran entonces a base de voluntariedad en un establecimientos de régimen cerrado como alternativa para la permanencia en una casa de detención o cárcel. Tan pronto como abandonan el programa sigue una detención y (re)encierro en la Casa de Detención. El municipio es responsable del ofrecimiento de facilidades de ayuda, instrucción y encaminamiento al trabajo, tanto durante la colocación en el establecimiento como después de la puesta en libertad. En principio, también se ofrece con ello una perspectiva sobre un puesto de trabajo al final del trayecto. El ministerio de Asuntos Sociales y Empleo está involucrado por eso en la preparación del experimento.
La construcción para colocar a drogadictos en una situación de acogida como condición a una detención preventiva interrumpida no es ideal. El ingreso en la institución viene en lugar de un castigo privativo de libertad relativamente corto. Es deseable que se obtengan posibilidades para la acogida forzosa de toxicómanos que por haber cometido una serie de delitos livianos y/o haber mostrado una conducta agresiva causan molestias excesivas. Para ello hay que crear una base jurídica específica. Por tal motivo, el ministro de Justicia presentará una proposición de ley a fin de introducir la medida penal sobre la acogida de drogadictos, en parte por analogía con el ingreso que se efectuaba antes en un establecimiento estatal de trabajo de vagabundos, mendigos y proxenetas ex artículo 432 del Código Penal.
La justificación para la colocación de drogadictos que cometen delitos con regularidad, no radica en la gravedad de los delitos cometidos por ellos separadamente. Esta se debe por una parte en la molestia social causada por la criminalidad y por otra en el interés de personas adictas a la droga para obtener una oferta de ayuda e instrucción en un establecimiento de régimen cerrado. La duración máxima de la colocación excederá por lo tanto a la tarifa penal corriente por delitos patrimoniales y consistirá, por ejemplo, en tres meses como mínimo y uno o dos años a lo sumo.
Las municipalidades de las cuatro ciudades mayores han prometido cooperar en la realización de uno o más experimentos. A corto plazo tendrá lugar un estudio para determinar, entre otras cosas, el volumen exacto del grupo meta. Los municipios de Rotterdam y Amsterdam se han declarado dispuestos a financiar los experimentos. Por nuestra parte, tenemos la intención de dedicar a este fin fondos que pertenecen al presupuesto para la política de las grandes ciudades.
Con las grandes ciudades se ha acordado establecer un grupo de trabajo con la mencionada 'Unidad Especial de Seguridad y Asistencia a Toxicómanos' que tendrá la misión de preparar el estudio y dirigir más tarde uno o más experimentos. Esperamos poder iniciar en 1996 un experimento en el municipio de Rotterdam para 100 toxicómanos causantes de molestias. La Unidad Especial hará propuestas para ampliar los experimentos hasta un mínimo de 300 plazas, de las cuales 100, en todo caso, estarán a disposición de Amsterdam.
Esperamos que la ampliación de la aplicación de los proyectos de coacción y presión, en combinación con la extensión de la capacidad regular de celdas carcelarias, y dado también el claro volumen de la categoría de reincidentes altamente activos por ciudad, conduzca a una disminución de la molestia causada por los toxicómanos criminales problemáticos.
3.7 Suministro de heroína por prescripción médica
De índole distinta es la problemática de drogadictos gravemente enfermos y apáticos. La presencia permanente de un grupo semejante de toxicómanos crea la necesidad de emplear nuevos métodos de intervención. Tal necesidad se da precisamente en Holanda, donde la edad de los toxicómanos es relativamente elevada. En este respecto se aboga tanto por ingresos y tratamientos forzosos en clínicas por prescripción médica, como por tratamientos obligados en prisiones en relación con la criminalidad que va emparejada a las drogas.
El ingreso de toxicómanos en clínicas en virtud de la ley 'Admisión Especial en Hospitales Psiquiátricos' (BOPZ) es solamente posible, a juicio de los expertos, para un grupo sumamente pequeño de drogadictos. La toxicomanía de por sí no es ninguna enfermedad mental. La mayoría de los toxicómanos no pueden ser diagnosticados por motivos válidos como enfermos mentales. Precisamente entre el grupo más descuidado se dan en efecto relativamente muchos pacientes psiquiátricos. Los enfermos mentales que durante largo tiempo son muy adictos a las drogas, suelen ser muy difíciles o imposible de tratar. Las posibilidades de someter a tratamiento a más adictos en clínicas de régimen cerrado son por lo tanto muy reducidas.
El volumen y carácter de los delitos cometidos por ellos no son de tal gravedad que debido a la molestia criminal causada pueda indicarse un ingreso en una clínica de adicción forense o un tratamiento de coacción y presión.
El 7 de junio de 1995, el vicepresidente del Consejo de Sanidad ofreció al ministro de Sanidad, Bienestar y Deportes un informe parcial en cuanto a la prescripción de heroína a heroinómanos que ha sido puesto en conocimiento de la Segunda Cámara. La llamada comisión de 'Intervenciones Medicamentosas en Drogadicción', que redactó el dictamen, llega a la conclusión de que, dada la falta de suficientes datos científicamente fundamentados acerca de la efectividad/perniciosidad de la heroína ordenada por prescripción médica a cualquier categoría de la población actual de adictos a la heroína, existe en Holanda el deseo de realizar una investigación al respecto mediante un experimento médico-científico. La comisión opina que para semejante experimento entran en consideración los "adictos graves a la heroína que no reaccionan o reaccionan de manera insuficiente a las intervenciones medicamentosas de que se dispone en la actualidad". La duración de la adicción, la comisión no la considera de importancia determinante en este respecto. Sin embargo, se requiere que los clientes que entran en consideración a tal efecto tienen que haber participado repetidas veces y sin éxito en programas de tratamiento, con los cuales se aspiraba a evitar una recaída y a una estabilización por medio de medicación.
El objeto de semejante experimento es averiguar si esta categoría de adictos se puede estabilizar a través de la prescripción de heroína, o fomentar su bienestar físico y psicosocial, reducir su consumo adicional y si resulta posible motivarles a que pongan fin a su adicción.
La comisión aconseja comparar la heroína de la intervención medicamentosa que se ha de investigar, con la metadona oral que es actualmente más corriente. La heroína a prescribir puede ser combinada si se desea con metadona oral. En este experimento – dice la comisión – tendrá que incluirse tanto heroína inyectable como no inyectable. Esto significa que el propósito de la investigación ha de ser de tal índole que al interpretar los resultados puedan tenerse en cuenta las diferencias en la forma de administración y las diferencias en el anestesiamiento que se causa por estas formas de administración. Ni qué decir tiene que el experimento debe cumplir con las exigencias que se imponen a un buen examen clínico.
La comisión aconseja que dentro de las organizaciones de asistencia existentes se realice un experimento como el propuesto. Puede tomarse en consideración – según la comisión – realizar la investigación simultáneamente en diferentes lugares – no sólo en las grandes ciudades – dentro de lo cual cabe la posibilidad, en principio, de que los protocolos se diferencien en algunas de sus partes. La evaluación científica del experimento debe llevarse a cabo por una organización de investigación independiente. La comisión considera aconsejable que el protocolo de investigación a proponer no sea presentado sólo a una comisión médico-ética, sino también a una comisión internacional de expertos. Dada la importancia de semejante investigación y la necesidad de coordinación, la comisión aconseja, además, establecer una comisión de seguimiento de ámbito nacional.
La comisión desaconseja entregar a alguien heroína prescrita. Además, hace hincapié en que la suspensión de la heroína prescrita puede ocasionar problemas al final de la investigación. Se ha demostrado – según la comisión – que semejantes problemas pueden ser eliminados concertando un contrato con cada participante del experimento, en el cual se establezcan, además de la finalidad de la investigación, los derechos, obligaciones y responsabilidades tanto del paciente como de la persona que lo trata. La comisión aconseja también la investigación de las posibilidades que pueden ofrecer otros anestesiamientos opiáceos en el tratamiento de adictos a la heroína, en especial de los medios de que se dispone en una forma práctica de administración o que puedan ponerse a disposición.
Compartimos la idea fundamental de la comisión de que es conveniente realizar un experimento médico-científico sobre la efectividad y perniciosidad de la prescripción de heroína a heroinómanos, ahora que existe insuficiente información científica al respecto.
Asimismo podemos conformarnos en principio con el grupo meta para tal experimento, como ha sido formulado por la comisión: se trata aquí de "adictos graves a la heroína que no reaccionan o reaccionan insuficientemente a las intervenciones medicamentosas de que se dispone en el presente". Teniendo en cuenta asimismo la atracción que indudablemente significa para los heroinómanos el participar en tal experimento, somos de opinión que esta intervención habría de permanecer reservada en primera instancia a los pacientes más antiguos que han dejado tras sí una larga carrera de adicción y cuya situación psicosocial carece de perspectivas. En este aspecto diferimos, pues, del punto de vista de la comisión en lo relativo a la duración de la adicción, que no considera de importancia determinante.
También podemos adherirnos a la finalidad de que un experimento semejante, a saber el de averiguar si esta categoría de adictos puede estabilizarse a través de la prescripción de heroína, o si se puede fomentar su bienestar físico y psicosocial, o se puede reducir su consumo adicional y o si se les puede motivar tal vez a poner fin a su adicción. Los tres aspectos de sentirse bien – física, mental y socialmente – muestran entre sí una relación funcional y su medición requiere puntos de medición de objetividad para cada uno de ellos. La diversidad de factores que harán mella en el resultado del tratamiento – la comisión menciona en este respecto la medicación, la dosificación y el modo de administración a investigar, la persona encargada del tratamiento, el establecimiento del tratamiento, el ritual del tratamiento, la esperanza e intención de la persona que aplica el tratamiento, la expectación, esperanza y la sensibilidad del paciente, y, finalmente, sobre todo la interacción entre ambos, que se origina en el transcurso del proceso – explica en parte el parecer de la comisión de que un experimento tendría que efectuarse en un número de lugares, y que para cada uno de esos lugares tendrían que haber más de cien pacientes.
Somos de opinión que es necesario un período de prueba para poder dar respuesta a estas preguntas prácticas de carácter médico y organizativo y para poder calcular mejor los gastos. Este período es necesario también para poder plantear un protocolo realista de investigación y comprobar su factibilidad en la práctica. Se trata aquí de un estudio preliminar con 50 adictos a lo sumo. Cabe pensar en un período inicial de seis meses, que pueda clausurarse con un momento de evaluación, seguido por otros seis meses en ceñida protocolización médica. La evaluación del caso tendrá que originar un planteamiento protocolar definitivo para el experimento médico-científico a ejecutar. En el estudio previo tendrían que participar pacientes que pertenecen a los grupos indicados más arriba, para lo cual habrán de establecerse cuidadosamente los criterios de selección.
El suministro, como se ha anotado, tiene por objeto mejorar la situación física y psicosocial. Una disminución de la molestia excesiva para otros no constituye el objetivo en esta medida. Tanto en el protocolo con relación a los datos a reunir, como en el estudio de evaluación se habrá de dedicar mucha atención a los aspectos de molestia y criminalidad. Queda establecido de antemano que el suministro no podrá continuarse si se trata de toxicómanos que han sido detenidos por haber cometido delitos.
El ministro de Sanidad, Bienestar y Deportes consultará con las municipalidades que han presentado ya propuestas de suministro de heroína, a fin de poder establecer donde puede tener lugar el estudio preliminar en referencia. Una vez realizado este estudio preliminar y si el resultado es positivo, se decidirá acerca del experimento médico-científico definitivo. El punto de partida es que tiene que sacar a colación una forma de cofinanciación para compensar los gastos adicionales en materiales, como los gastos de los preparados de heroína y los gastos del informe médico y de la evaluación. La ejecución del experimento podría tener lugar primariamente bajo la responsabilidad organizativa de los servicios de sanidad GG&GD.
El ministro de Sanidad ha solicitado el asesoramiento al respecto del Inspector General de Atención Sanitaria.
Las aplicaciones terapéutico-experimentales pueden realizarse durante el período de prueba y por la duración del experimento médico-científico en el marco de una autorización concedida por el ministro de Sanidad para un objeto científico ex artículo 6 de la Ley del Opio. En el marco de la misma también se podrá atender a la prueba intercolegial necesaria de la actuación médica respectiva. La supervisión deberá ejercerse por la Inspección Estatal de la Salud Pública. A través de los informes de inspección anuales se podría remitir un informe de evaluación sobre las experiencias adquiridas al ministro de Sanidad, Bienestar y Deportes y a la Segunda Cámara de los Estados Generales.
Entre tanto se podrá contemplar si los experimentos que se realizan actualmente en Suiza con el suministro de heroína, que son evaluados también por la Organización Mundial de la Salud, proporcionan experiencias que puedan ser de valor para la continuación de la política ulterior en Holanda. En el presente se suministra en Suiza heroína a setecientos adictos. Según se dice, las experiencias son hasta la fecha en su mayor parte positivas. A la Inspección del Estado se ha solicitado que siga los adelantos de estos proyectos y que remita un informe a su debido tiempo al ministro de Sanidad, Bienestar y Deportes. El acta se pondrá en conocimiento de la Segunda Cámara de los Estados Generales.
De acuerdo con el artículo 12 jo. 19 del Tratado Simple, se tendrá que explicar punto por punto al Consejo Internacional de Control de Narcóticos, de Viena, a fin de poder aumentar el cálculo actual de consumo de heroína hasta el nivel que se requiere para la ejecución de los proyectos de suministro. Esto significa que este nivel habrá de determinarse más tarde en deliberación con los respectivos servicios médicos ejecutivos y la Inspección Estatal de la Salud Pública.
Al margen de lo susodicho, la comisión aconseja realizar en la práctica de forma más simple el tratamiento con heroína, o bien con opiáceos equivalentes a la heroína, de pacientes gravemente enfermos, adictos, desde hace mucho y permanentemente, a la heroína y que cabe esperar que les queda todavía poco tiempo de vida. La comisión no corrobora esta recomendación con una exposición de las posibilidades actualmente existentes. Por eso se ha solicitado a la Inspección Estatal de la Salud Pública que realice una investigación al respecto y que presente propuestas ulteriores a fin de facilitar esta viabilidad. La disposición de medicamentos que contienen heroína constituye en todo caso un escollo, porque no están registrados en Holanda. Los criterios de selección para este grupo de pacientes serán formulados con minuciosidad. El ministro de Sanidad, Bienestar y Deportes está dispuesto a considerar ulteriormente este consejo y, a continuación, discutirlo en la Segunda Cámara.
3.8 Garantía de calidad y evaluación
La oferta de facilidades preventivas y curativas ha de ser renovada permanentemente como reacción a los nuevos problemas y demandas que continúan surgiendo, pero, por otra parte, tiene que seguir siendo administrable bajo el aspecto presupuestario. Dentro de la oferta total se tiene que poder elegir. Para desarrollar una política en este dominio es absolutamente necesario conocer los costes y beneficios de las diferentes intervenciones. Hasta la fecha todavía no se ha investigado suficientemente en Holanda la efectividad de la atención intramural, ni tampoco la de la ambulatoria. En el marco de la renovación de la asistencia y de la política de las grandes ciudades, habrá de prestarse más atención al monitoreo y evaluación. Por otra parte se podrá realizar ya una contribución importante mediante el desarrollo ulterior de sistemas de registro a nivel nacional e incluyendo más información estadística en las memorias anuales de las instituciones sobre los clientes que han sido sometidos a tratamiento, los fracasados y las personas que han terminado el tratamiento curativo, así como sobre su carrera social, en tanto se conozca. El estudio de la evaluación sobre medidas preventivas es todavía poco sistemático, y será fomentado por el ministro de Sanidad, Bienestar y Deportes.
Entre tanto se ha iniciado el desarrollo de una política de calidad dentro de la atención a la toxicomanía. A tal efecto, se ha formado un cuadro de prueba, se han iniciado proyectos de normalización de productos y se han hecho investigaciones sobre la satisfacción de los servicios. A la llamada 'Stichting Toekomstscenario's Gezondheidszorg' (Fundación Escenarios Futuros de Asistencia Sanitaria) se le ha encargado que establezca escenarios futuros* también con relación a la problemática de la drogadicción. También en este respecto se dedicará atención al contexto europeo de la problemática.
4. La política de la droga blanda y los coffeeshops
4.1 Volumen e índole del consumo de cannabis
La despenalización de la tenencia de drogas blandas que tuvo lugar en 1976 no condujo a un aumento del consumo. En los primeros años después de la modificación de la Ley del Opio se estabilizó el nivel de consumo*. Según cifras nacionales, el consumo volvió a aumentar en el decenio 1984-1994. En otros lugares se observa el mismo movimiento ondulatorio*. En los Estados Unidos se ha manifestado incluso un fuerte aumento en los últimos años*. El consumo en Holanda no difiere mucho, ni en cuanto a elevación ni tendencia, del de otros países. El consumo parece verse determinado primariamente por modas en el seno de la cultura internacional de la juventud y otros desarrollos autónomos, como el volumen del desempleo prolongado entre los jóvenes. De la política de la droga que sigue el gobierno y la disponibilidad de drogas que corre parejas con ello, emana una influencia determinada.
El número de personas en Holanda que consume regularmente cannabis, lo estima el 'Instituto Holandés para Alcohol y Drogas (NIAD) en 675.000*.
Como se ha expuesto, la cantidad de consumidores de drogas blandas ha aumentado después de haber experimentado una disminución en los años setenta. La mayor parte del patrón de consumo es de índole recreativa. Entre grupos específicos de jóvenes, como los que faltan a la escuela frecuentemente y los que no tienen hogar, puede decirse que el consumo de cannabis es muy elevado e intensivo.
La política que se ha llevado a cabo en Holanda parece que no ha conducido a un aumento del consumo. Existen, sin embargo, indicios de que la existencia de coffeeshops de acceso libre contribuye a que ciertos consumidores continúen usando drogas durante más tiempo*.
Las cifras prevalecientes acerca del volumen consumista dentro de algunos grupos de población, proporcionan de por sí poca o ninguna información acerca de los aspectos problemáticos del consumo. Sobre los efectos del cannabis existe actualmente mucha literatura científica. El efecto principal del cannabis es la influencia que ejerce en el ánimo, el conocimiento y la memoria. El efecto depende de la dosificación y del modo de usarlo. Además de efectos eufóricos, tranquilidad y relajación – en virtud de lo cual en los Estados Unidos y otros países se prescribe cannabis para fines medicinales – se producen disminuciones en la capacidad de concentración, la vigilancia y el funcionamiento de la memoria*.
La toxicidad física del cannabis es reducida. No se dan casos de muerte por sobredosis ni de dependencia física. Puede producirse dependencia psíquica, pero no puede compararse según su frecuencia y grado, con la dependencia psíquica que va emparejada con el consumo de heroína, cocaína, o alcohol y nicotina. El uso de cannabis trae menos agresividad que el consumo de alcohol. El uso de cannabis no es necesario que constituya un escalón hacia el consumo de drogas duras. La cantidad de incidentes causados por una sobredosis aguda asciende a unas decenas por año. Su tratamiento es sencillo y en la mayor parte de los casos puede limitarse a conducir al consumidor a un lugar tranquilo y suministrarle una sedante, si fuese necesario.
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